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英国电改专家怎么看待中国电改,给了什么建议?
2017-09-20 09:28:08   来源:南方能源观察   作者:张龙采编  点击:

英国电改专家怎么看待中国电改,给了什么建议?

专访剑桥大学能源政策研究所副所长迈克尔·波利特教授

*电价水平高的地区是好的改革试点,因为其有降电价的诉求,广东就是很好的选择。

*当在广东听到售电商们谈论他们的客户时,你就知道电力行业真的改变了。

*电力可靠性与调度方法有关,价格变化不会产生可靠性问题,市场与电力可靠性关联并不大。

*对于大型发电企业合并,监管者和反垄断机构应该注意,当其中一家的份额超过20%,对市场的各个部分都有或多或少的影响。

*中国若要去煤化,接入大量可再生能源,唯一的办法基于市场原则的区域电力交易。

*全球的电力市场都在变化,现货市场需要智能设备,智能设备也是智能电网的基石。

“对能源或者气候变化感兴趣的人都会关注中国的电力改革在怎样变化。” 英国剑桥大学能源政策研究所副所长、剑桥大学贾吉商学院商业经济学教授迈克尔·波利特说。

 

日前,迈克尔·波利特专程到中国调研广东电改的进展,期间eo记者就广东电改与能源监管等相关话题采访了波利特教授。

作为欧洲知名商学院的经济学家,波利特研究电力市场监管与市场设计问题已有20余年。此行是他第二度调研中国电力市场改革,在他看来,中国是世界最大的电力生产国,也相应面临最大规模的电改。与上一轮电改相比,9号文出台后中国电改的挑战依旧很大。

他认为中国选择每个省推进改革非常有雄心,但与其每个省迈一小步,不如一个省迈一大步,先在一个试点全面实践现货市场,再推广到全国;并建议选择电价水平高的地区作为试点。

对于广东试点,他认为广东具备了充分的经济条件,包括高电价、富足的经济环境、高价的化石燃料,以及具有使用低成本电能资源的机会,工业用户对实时市场的价格信号也有良好的价格反应,是现货市场试点的优质候选者。

以下为经过编辑的采访实录。

eo: 您为什么深度关注中国电改?

Michael Pollitt:从世界范围看,中国电改规模很大,近年来中国电力市场化的程度也越来越重要。中国是世界上用煤最多的国家,可再生能源的发电装机容量也是世界首位,电力行业是中国工业温室气体排放的最大源头,因此对能源或者气候变化感兴趣的人都会关注中国的电力改革在怎样变化。

eo: 中国电力市场化水平处于哪个阶段?

Michael Pollitt:中国从1985年开始电改,在时间上和经济改革并行,但在整个经济体制改革的大背景下,电力系统的改革还有不远的距离。上一轮电改完成了厂网分开,国家电网、南方电网应运而生,这是成功的电力体制改革。但是电改进程在2007、2008年停滞不前, 虽然有改革框架,但市场搭建过程远未完成,这是9号文出台的背景。

eo: 您两次来中国调研,和2002年的电改相比,这次电改有怎样的优势和挑战?

Michael Pollitt:万事开头难,有一些最初对电力市场架构的积极步骤没有实行。2002年曾预期在厂网分开的基础上发展电力市场,但直到2008年也没建立。2015年出台了9号文,但我们现在还没有看到日前市场。

另一方面,我们逐渐意识到全球的电力市场都在变化,电力系统的设备也需要更新换代。现货市场需要智能设备,中国也希望发展智能电网。智能设备也是智能电网的基石。如果中国不能确定电力市场何时能运行,在智能能源设备方面的发展也会处于劣势。

电力行业观念改变的检验标准是,开始谈论用户的利益而非生产者的利益

eo: 你对广东市场最深的印象是什么?和您到广州来之前想象的一样吗?

Michael Pollitt:和印象中一样。令我印象深刻是这里的人们如何理解市场,市场怎么运作,它也存在一些缺陷。和我交谈的市场参与者都意识到广东试点目前的改革不是市场化的终点,月度集中交易只占据市场的一部分,这类交易对市场没有传递出可靠的价格信息。

eo: 据您观察,广东市场化改革最大的困难是什么?

Michael Pollitt:从我和电力行业交流来看,主要的问题是:

1)电力行业从业者依旧试图保护广东本地电力工业。他们应该意识到,电力行业只是社会的一小部分,大部分是电力用户,用户只想要便宜、安全、清洁的电力,而不考虑电力生产者关心的发电小时数。

2)省间壁垒妨碍接收省外电力,比如云南清洁便宜的水电,这是电力用户所不能理解的。因此政府要从社会整体利益的角度出发,转变思维。各国电改都曾面临这类问题,但在广东,这一挑战会更小,因为广东已经接收了很多外来电。

3)尖峰时需要本地备用电源,但是这这些机组的利用率可能降低,对一些公司的盈利造成影响。显然公司股东包括中央政府会担心随着电价降低,发电公司的资产价值随之降低。但政府应当这样看待,虽然电力公司的资产降低了,其他社会成员,比如电力用户的资产增加了,整个社会的资产价值就是上升的。

eo: 广东本轮电改已经进行了3年,您认为这3年最大的突破是什么?

Michael Pollitt:很明显,9号文让电力行业的人认真对待它所启动的这一轮电改。广东试点不是实验室,是相关方都参与进来的真正的市场,这是明显的进步,并且培育了以前没有的售电商,人们开始从公司和市场的角度考虑如何用市场合理配置资源。

eo: 您觉得,广东电力行业的人们已经建立了市场观念吗?

Michael Pollitt:我们看到售电商在呼吁电改,我想人们观念彻底改变了。电力市场改革需要一些电力系统的参与者真正代表用户,并让用户真正得到低电价。 当售电商开始谈论他们的用户想要更低的电价,想要可靠清洁的电力,他们在谈论他们的客户时,你知道电力行业真的改变了,某种意义上,这是电力行业从业者观念改变的最终检验标准——人们不再谈论生产者的利益而是开始谈论用户的利益以及用户想要什么。

eo: 那您认为广东为启动现货电力市场做好准备了吗?

Michael Pollitt:广东的经济条件已经很充分了,广东有高电价、富足的经济环境、高价化石燃料,还有使用低成本电能资源的机会,并且工业用户对实时市场的价格信号也有良好的价格反应。

电力市场与供电可靠性关联并不大

eo: 建立现货市场有哪些阻碍?

Michael Pollitt:主要的担忧在于对工业的影响, 有人担心现货市场能否行得通,能否保持供电可靠性。但我认为这不应该是首要问题。当电力系统可靠性出现问题,原因在于调度的方法不正确,而不会是价格导致的,市场与电力可靠性关联并不大。

eo: 目前中国电力市场主要有两类交易,年度场外协商和月度集中竞价,其实都属于中长期电量交易。从您了解到的国际经验来看,如何从只有中长期交易的市场向日前、甚至日内现货市场过渡,如何从电量市场向电力市场过渡?

Michael Pollitt:中国的现货市场应该与调度一起改革。之所以需要现货市场是因为,它能准确提供瞬间价格信号进而提高发电和用电的效率。在日前市场你会有很多选择,英国电改初期引入了强制式电力库交易,要求100MW以上的机组必须强制进入电力库投标。

另一种是采用基于长协的平衡电力机制,这是最好的方式。如果市场参与者已经熟悉了电力交易的供给和需求,还沿用强制电力库交易,市场的整体效率就会降低。因此英国在日前市场的初期阶段使用强制电力库,一旦发电售电商有了对市场对供求预测有了一定准确度,能更好地管理自身风险,形成了成熟的市场,再转向正常的交易。

eo: 广东输配电价出台后,输配电价并没有交易执行,而继续沿用价差传导,您怎样看这一看似很另类的电价模式?

Michael Pollitt:价差模式也可操作,这在输配电价没有核定时是管用的。但用户想要的还是绝对价格,因为在有些情况下,相对于管制价格,实际的电价会上涨。售电公司代理不同电压等级用户,各电压等级输配电价不同,价差传导不能准确反映不同电压等级用户的准确价格,若是用降价幅度为报价容易出现问题。

eo: 售电公司这一市场主体受到两种绝然不同的评价,一是认为极大推进了市场化步伐,教育了用户参与市场,二是只是赚差价,瓜分了本应全属于用户的改革降价红利,您对此有何评价?

Michael Pollitt:如果市场是发挥作用的,售电商的红利会被下拉到一个水平。售电商为用户提供服务,他们之间很具竞争性。长期来看,在零售市场不会有高的利益,这也是为什么售电商会开发其他业务,他们需要附加值才能实现盈利。

接入大量可再生能源就必然需要跨区交易市场

eo: 这一轮改革,尊重了中国省为实体的现实,形成的基本是省级市场,而跨省跨区的资源优化配置遇到困难。北欧是统一联合市场,那么在建立过程中是否也曾遇到过这样的壁垒问题?推动起来的步骤是怎样的?

Michael Pollitt:北欧市场不存在明显的区域壁垒,他们通过相互保险机制(Mutual Insurance)解决了这一问题。

1)首先北欧国家的优势在于挪威用于高比例的水电,这提高了周边邻国进口电力的比例,当然这可能在某种程度上影响了电价和当地电力生产,当地会有一些保护举措。

2)我们看回中国,如果广东和云南进行交易,广东的电价会降低,化石能源生产也相应减少,对云南来说,如果某些年是旱年,云南可以进口广东的电,云南和广东的用户都能从中获益。 虽然广东的发电商可能会受到影响,但是社会整体将获益。

3)市场是其中的润滑剂,一旦启动电力市场,就能知道输配的成本值不值得让电力市场扩大范围,建成区域市场。欧洲的经验是随着可再生能源大规模地接入电力系统,区域间的共同利益只增不减。未来如果中国要去煤化,接入大量可再生能源,就必然需要跨区交易市场,因为大多数可再生能源都远离负荷区,唯一的办法是基于市场原则的区域电力交易。

eo: 中国电改的下一步是核定跨省跨区、区域电网的价格形成机制,从欧洲区域市场调配的经验,对中国跨省区、区域机制的核定有何建议?

Michael Pollitt:在欧洲,首先几个国家建立了各自的电力市场,再连接协调这几个市场,一旦独立的市场能良好运行,连接的工作就没那么困难。PJM市场的范围越来越广是由于其他市场主体看到加入这一高效市场的益处。正因如此,电力市场逐渐连接起来并不断扩大。这是欧洲和美国PJM电力市场的经验。

政府必须放弃一部分权利给予监管机构

eo: 英国电力市场化改革后,电力行业从由政府控制电力分配和买卖价格过渡至市场自主决定买卖的量和价,电力管制政策和机构设置是怎么适应改革的?

Michael Pollitt:首先,英国完成了发电、电网的分离,售电的垂直化分离;在平行层面增加发电公司和售电公司的数量,鼓励企业多元化,这时市场就需要一个相对独立的监管者来监管电力系统中垄断的部分—电网。其次监管者还要促进市场充分竞争。这两项职责涵盖的内容很复杂,监管者需要对电网公司建立有效的激励措施,确保他们降低成本,鼓励他们提供高质量的服务,减少用户损失。另一项比较困难的工作是促进充分竞争,英国也花了很多年才在电力市场建立有效的监管机制和市场竞争体系。

eo: 英国对电力行业的监管由Ofgem 来实现,监管者如何保持独立性?

Michael Pollitt:英国私有化的过程中,新的监管体系代替了旧的监管。当时的监管机构由一位非常睿智的经济学家史蒂芬·里查尔德(Stephen Littlechild)领导。他是一位有很高声望的竞争派经济学家,极其推崇开放市场,在媒体中也很积极宣扬这些理论。十余年间,他是OFFER(即Ofgem的前身,只负责电力行业的监管)独立的监管者,是他建立了英国现在能源系统独立监管的模式。这一模式后来发生了变化,现在不只有单一的监管者, Ofgem有了董事会,由董事做决定。

eo: Ofgem如何决定董事会成员?

Michael Pollitt:监管机构董事会成员由政府机构任命,他们有固定的任期。除非不能胜任,否则在任期内司法机构不能开除他们。独立监管受到来自政治影响和行政方面的干预非常有限。董事会一部分是Ofgem的雇员,属于公务员,一部分是来自商会和学术机构的独立董事。

eo: 在中国各省区的电力市场建设过程中,已经出现了一些发电联盟报价事件。怎样的市场监管体系和行为细则才能有效保障竞争环境的公平?英国有何具体经验?

Michael Pollitt:英国称之为反市场行为。发电企业之间协定价格,违反了竞争法(反垄断)法,会被移交至监管机构处理。Ofgem将展开独立调查,或移交竞争委员会(即一般的管理反垄断机构)。如果市场参与者试图垄断价格,我们需要对这种行为时刻保持关注。

eo: 中国的电力监管情况复杂,并且没有独立监管的传统,基于这种背景,如何在中国确保监管机构高效运行与独立性?

Michael Pollitt:我也想和中国的利益相关方探讨这一问题。独立性是一个相对的概念,除非政府不干预,才能保持监管绝对的独立性。现实是,政府作为保障机构独立的一方,有权利监管。因此政府必须放弃一部分权利给予监管机构独立监管充足的空间,这是全世界通用的做法。

其次,私营公司的建立也有利于独立监管。若是一家国有企业,政府总可以影响到它,私营企业却不希望政府干预。英国电力系统私有化之后,私营公司希望监管独立以此保障他们不受政府干涉。因此中国需要仔细考虑市场的哪部分需要监管,监管机构由谁来组成等问题。

即使在英国,我们有时也会摸不清不同监管者之间的界限在哪里,但这个问题始终要认真对待。Ofgem和其他政府的相关部门之间也有冲突,比如能源与气候变化部,当政府部门想要对可再生能源、气候变化采取措施,显然对于谁来负责会有冲突。解决办法是他们举办联合会议,各方代表坐在一起决定分管的界限。

5是一个特别的数,如果少于5家,可能就有问题

eo: 中国正在考虑把发电央企合并,另一方面在推行电力市场化,发电主体的合并是否会阻碍电力市场化的竞争?

Michael Pollitt:这是我们应该注意的,我常对学生讲,5是一个特别的数。如果市场中有5家同样体量的公司,市场具有充分竞争力,超过5家,没问题,如果变成4家,可能就有问题了。中国5大发电集团占据超过50%的市场份额,现在还不能看清公司兼并对于各大发电公司的影响。我们应该关注发电集团之间的合并,毕竟市场上的其他成员也不希望某一家的份额超过20%。

eo: 所以这取决于这些公司所占的市场份额比例?

Michael Pollitt:是的,并且还取决于是否这些公司具有独立决策权,如果其中一家有20%的份额,对市场的各个部分都有或多或少的影响,合并后的影响力更大,监管者和反垄断机构需要在发电市场注意。

每个经济体的电力改革都被多重目标困扰

eo: 现在中国电力从业者很关心的问题是电力市场有没有标准模式?如果有,那会是什么样的?

Michael Pollitt:有。我在上一份报告中总结出国际改革中的一些通用经验。最重要的是垂直分离各环节、确保市场发挥作用,以及监管的独立。中国在电改架构上做得很好,但市场以及监管系统还并不完善。国际上有很多好的实践和经验,关键需要实行。

eo: 中国在目前启动市场化改革,面临的一个问题是,如何同时实现多重目标:提升效率、降低终端价格、减少电力行业碳排放、促进新能源发展,这有可能实现吗?

Michael Pollitt:每个经济体都被多重目标困扰。欧洲电力市场的改革架构设置地很好,有完备的电力市场,电力、电网监管有很多经验,但也很难兼顾电力低碳化,促进可再生能源发展以及提升能效。英国电力系统还未实现低碳化,依靠大量补贴才做到低碳,但补贴会影响电力市场的运行效率。

我正关注在高比例接入可再生能源的情境下,如何重新设计市场。市场中有50%的电力来自可再生能源(欧洲的气候变化目标)是非常有挑战的,我们还在考虑应该怎么做。

必须要非常仔细地建立输配价核定机制

eo: 英国输配电价改革经过了哪些阶段?改革之后输配电价降了多少?对电网公司制定了怎样的激励型规制?

Michael Pollitt:1990年监管体系建立后,由监管机构决定成本核定,规制的是企业价格而非利润。对电网公司来说如果成本降低,他们收益会提升,电网公司当然希望降低成本。这解决了输电公司的盈利问题,使他们的收入得到了保证。我们称其为价格上限规则(RPI-X,即企业价格的平均增长率不超过零售物价指数减去生产率的增长率),监管机构通过直接控制企业价格涨幅,而无需太多成本资料便能监察和监管价格。这一规制允许企业在任何一年内随着通货膨胀水平改变价格,并考虑了产业运行效率的因素(当企业运行效率降低时,X可为负值),这种激励性的监管促进了电网公司降低成本,提高生产效率,应用得非常成功。后来配电实际收费水平降低了60%,输电价格降低了40%。

eo: 中国输配电价改革采用的“准许成本+合理收益”的模式,这种模式有一些弊端,比如信息不对称、造成企业投资冲动等,您认为应该怎么解决这些问题?

Michael Pollitt:必须要非常仔细地建立输配价核定机制,监管者要评估电网投资计划,电网公司可以提出有条件的扩张提案,英国的监管者会雇佣第三方监管机构进行独立评估。之前所说激励性的机制也能令他们精细地计划投资。

希望看到至少一个省能实践所有的市场机制

eo: 您曾提到希望中国各省更加认真地推进电力改革,“更加认真”是什么意思?是指尽快启动现货市场?

Michael Pollitt:中国各个电改试点只有有限的市场种类。月度批发交易并没有在时间上(每日)有所区分,只有少量电量在市场交易,我在《电力改革:国际经验与中国选择》中提到,希望看到至少一个省能实践所有的市场机制,将所有电量放在市场交易,市场形式包含日前市场,日内市场。中国选择每个省来改革是非常有雄心,但与其每个省迈一小步,不如一个省迈一大步,以后再推广到全国。

中国每个省的能源构成、装机容量都不同,政府的态度也不一样,因此适合作为改革的区域是电价水平高的地区,因为那里有降电价的政治诉求。广东是很好的选择,首先相对于成本,其电价有降下降空间,其次,电力用户相对富裕,他们更关心供电安全,对电价波动不会很敏感,也能对其他省份起到示范作用。美国也有市场化程度不高的区域,但是高电价地区更想推进电改,低电价区则想外送电力到邻近省份,这都是市场教会他们的。

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